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FATF《非营利组织的涉恐风险》解析

时间:2019-02-13

FATF曾在其14个成员国提交的102个案例基础上,发布了《非营利组织的涉恐风险》研究报告。该报告主要分析了非营利组织涉恐风险的成因,总结了非营利组织涉恐风险的成因,总结了非营利组织涉恐风险类型和监测方法,提出非营利组织涉恐风险七大类监测指标。报告研究的案例样本涵盖欧美、非洲、中东、东南亚和大洋洲,具有一定的广泛性和代表性,为我国的反恐工作提供了参考。

非营利组织涉恐风险成因

当前,恐怖活动呈现网络组织分散化和恐怖活动本地化特征。恐怖组织和非营利组织设立的目的不同,但在运转过程中往往都依赖于类似的后勤保障,如资金、物质、人员和公众影响力等。当恐怖活动寻求支持的群体同时也是非营利组织开展活动的对象时,非营利组织将面临较大的涉恐风险。总体来看,非营利组织在业务运作过程中的风险点主要体现在以下四个方面。
(一)日渐拓展的物流网络
物流网是非营利组织用以实现资源收集、保留及转移的网络链条。不断拓展的物流网络扩大了非营利组织活动的范围,但也增加了非营利组织对资源保持适当控制的难度。对于从事人道主义工作的非营利组织来说,其后勤网络通常会经过冲突或恐怖活动高发地区,或者管制不太严格的区域,这增加了资源被转移、挪用的风险。

图1? 恐怖活动对非营利组织的威胁

(二)大规模临时劳工
非营利组织严重依赖大量短期劳动力,特别是志愿者。由于非营利组织,特别是中小规模的非营利组织,由于缺乏涉恐风险评估、合规性以及法律事务方面的专业人才,难以详尽审查全部工作人员的背景,也不能充分地开展尽职调查,从而增加了被恐怖主义渗透的风险。
(三)强大的业务运作能力
非营利组织拥有全球性网络,这些网络可能布局在容易受到恐怖活动干扰的地域范围内。研究发现,恐怖组织往往利用非营利组织的网络资源和项目招募。同时由于非营利组织普遍具有较高的公信力,主管部门对其活动的监督力度偏弱。对于恐怖组织而言,利用合法的非营利组织渠道开展涉恐活动也可降低被发现的风险。

(四)组织文化
非营利组织通常重视目标导向的组织文化,过分强调目标导向可能使非营利组织在项目实施过程中忽视可能存在的涉恐风险。


非营利组织涉恐风险类型

非营利组织的涉恐活动主要有以下几种具体方式(表1)。

注:鉴于单一案例中通常包含多种涉恐方式,故表中五类频率加总后不等于100%。

(一)挪用/转移资金
非营利组织中常见的涉恐风险即挪用/转移资金。资金由非营利组织通过慈善项目(赈灾、人道主义救济、文化中心、扶贫、促进教育、宗教进步等)募集而来,但却在项目实施中的某一环节被转用于支持恐怖主义活动。案例研究表明,非营利组织在资金募集、保管和转移阶段面临的风险高。在募集阶段,资金往往在入账前就已被拦截;而在保管和转账阶段,资金被以各种手段转移,常用的几种方式包括电汇、现金交易及快递、不相关个人账务往来、不相关的贸易及账户交易、货币服务、旅行和收银支票转移等。

(二)恐怖联盟
案例较多的第二类涉恐风险表现为:非营利组织高级管理人员与恐怖团体的非正式交往,甚至正式交往层面存在既有或疑似的联盟关系。涉恐联盟主要有两种类型:一种是非营利组织内部人员(高级管理人员或职员)隶属于恐怖团伙或与其有关联,这些人可能对非营利组织的运作造成影响并导致涉恐行为的发生;另一种联盟类型更为正式,即恐怖分子通过操纵势力范围内的非营利组织扩大支持网络。案例表明,这些非营利组织被用于实施募款、转款、采购武器、征募拥护者、军事训练和其他操作任务。

(三)非营利项目被滥用
非营利组织的慈善基金项目在交付使用时出现问题,以致资金用途转向恐怖主义。案例表明,非营利组织的内、外部人员均不同程度卷入此类风险事件。

(四)支持恐怖招募
非营利组织募捐计划或其设施可能被利用以支持恐怖征募活动。

(五)伪非营利组织和虚假代理人
组织或个体以慈善活动为掩饰,筹集资金或开展其他活动以支持恐怖主义。具体可分为两类:第一类是非营利组织从设立之初就使用虚假的目标和宗旨,并被支持恐怖活动的团体控制;第二类情形是个人或团体谎称代表合法存在的非营利组织开展非法活动。


非营利组织涉恐风险监测方法

案例研究表明,对非营利组织涉恐风险的监测实质上是通过收集和评估不同来源和不同类型的信息来实现的。这些信息大致可分为六类。
(一)非营利组织监管信息
非营利组织的监管信息,主要包括强制性报告、非营利组织执行相关活动的情况以及由非营利组织和公众自愿提供的信息。
(二)公开信息
非营利组织日渐依赖网络以实现其组织知名度和透明度并借此筹集资金。因此可以相对容易地获取有关信息,相关的黑名单、企业数据库和媒体都可用做监测风险的信息来源。
(三)来自情报机构的信息和其他财务信息
金融情报中心(Financial Intelligence Unit,FIU)收集的信息、财务报告及相关分析。
(四)国家安全情报
分析表明,国家安全情报可以提供有关非营利组织运作环境信息,包括与国家安全利益相冲突的个人和组织活动的信息。
(五)执法信息
对与非营利组织有关的个人和组织有关的刑事调查信息同样有助于更好地了解非营利组织运作环境中的风险因素。
(六)对外合作信息
涉外信息包括来自非营利组织国外合作方(政府)的信息。

非营利组织涉恐风险指标


设立风险指标可以增强风险预警,有助于降低或监测已存在的涉恐风险。非营利组织涉恐风险指标可分为以下七类:
(一)对已知或可疑的恐怖组织提供财务支持
非营利组织部门的涉恐风险中,常见的是对恐怖活动提供财务支持。
(二)对已知或可疑的恐怖组织提供物质支持
非营利组织易于被恐怖组织利用以获取物质资源,从各类设施到军民两用设备,范围广泛。
(三)对“黑名单”提供后勤支持
在此类别中,“涉恐风险指标”范围更为广泛和普遍。
(四)在恐怖威胁活跃的地区运作
由于恐怖威胁活跃地区的政府管理能力薄弱,此类地区的非营利组织的涉恐风险高。案例研究表明,在此类地区识别非营利组织和恐怖活动之间的直接联系十分困难,这直接导致了相关“涉恐风险指标”的缺失。
(五)常规操作和管理
非营利组织常规运作和管理的一些指标可能泄露组织内部或外部同谋的掩饰行为,如隐瞒有关计划、活动或资金等信息。
(六)支持与恐怖组织招募相关的活动
在一些情况下,非营利组织承诺为恐怖组织招募提供资源。案例研究表明,支持恐怖组织招募的活动通常与资金或物质资源有关。此外,旨在促进宗教或教育为目的的合法慈善项目可能会被用于恐怖组织招募活动。
(七)其他犯罪活动
FATF在相关报告中强调了利用其他犯罪活动实施恐怖融资的情形。非营利组织本身可能受到内部或外部同谋的影响沦为受害者。案例研究表明,其他犯罪活动特别是与恐怖主义指标相结合的犯罪活动,是强有力的风险信号。


总结和启示

一是非营利组织的运作模式天然存在较多涉恐风险点,挪用/转移资金、非营利项目被滥用、支持恐怖组织招募、伪非营利组织和虚假代理人是非营利组织涉恐风险的主要表现形式。监管部门和金融机构应将非营利组织作为涉恐风险较高的机构进行重点关注和监控,特别是在恐怖组织活跃地区。
二是金融机构在监测和防范非营利组织涉恐风险时,要注意广泛收集不同来源和不同类型的信息,重点关注主管部门发布的非营利组织名单及监管信息、网络公开信息、非营利项目对外合作信息等,综合分析、合理利用。
三是金融机构要加强对有外资或民营背景的非营利组织的客户身份识别工作。采取强化尽职调查措施,了解其资金来源、用途和项目运作背景;要建立非营利组织涉恐风险监测指标,加强资金监测,特别关注和监测非营利组织汇入、汇出资金交易,防止被恐怖组织或恐怖分子利用。

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